《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》能否作為電信行業(yè)管理的執(zhí)法依據(jù)？
2017-06-01 16:43:20 來源：中國(guó)信息通信研究院 熱度:
加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，是當(dāng)前行政管理改革的共識(shí)。修訂《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》健全監(jiān)管手段，是依法加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的重要制度保障。目前，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議已經(jīng)審議通過《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法（修訂草案）》，現(xiàn)已提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議。電信行業(yè)用戶數(shù)量眾多，相關(guān)服務(wù)和應(yīng)用輻射諸多行業(yè)和領(lǐng)域，維護(hù)良好的電信領(lǐng)域市場(chǎng)秩序，對(duì)于發(fā)揮好電信行業(yè)支撐國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展作用具有重要意義。多年來，電信行業(yè)管理依據(jù)《電信條例》開展市場(chǎng)秩序監(jiān)管，有效維護(hù)了行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)秩序和用戶權(quán)益。
由于《電信條例》關(guān)于不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為類型和處罰的規(guī)定不如《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》完善，僅依據(jù)《電信條例》開展電信行業(yè)市場(chǎng)秩序監(jiān)管，似乎存在監(jiān)管手段不足、監(jiān)管依據(jù)不充分問題?！斗床徽?dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》正在修訂，相關(guān)制度將更加完善，若《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》可以適用于電信行業(yè)監(jiān)管，則將有效解決多年來行業(yè)一直認(rèn)為的“監(jiān)管法律依據(jù)”不足問題。
一、《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》未將電信領(lǐng)域排除在適用范圍之外
根據(jù)《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第1條“為保障社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，鼓勵(lì)和保護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)，制止不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，保護(hù)經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者的合法權(quán)益，制定本法”的規(guī)定，可知制定該法的目的是為了維護(hù)市場(chǎng)秩序，該法適用于制止市場(chǎng)中的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為。該法第2條關(guān)于“經(jīng)營(yíng)者，是指從事商品經(jīng)營(yíng)或者營(yíng)利性服務(wù)的法人、其他經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人”的界定，未將特定行業(yè)或者領(lǐng)域的經(jīng)營(yíng)者排除在外。
縱觀該法，未發(fā)現(xiàn)“其他法律、行政法規(guī)對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為另有規(guī)定的，從其規(guī)定”或者“其他法律、行政法規(guī)對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為另有規(guī)定的，依照其規(guī)定處理”等類似將特定領(lǐng)域或者行業(yè)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為監(jiān)管工作排除在適用范圍之外的規(guī)定。
原國(guó)家工商行政管理局局長(zhǎng)劉敏學(xué)1993年6月22日在第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二次會(huì)議上作的關(guān)于《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法（草案）》的說明中指出，“本法限于調(diào)整在中華人民共和國(guó)境內(nèi)從事市場(chǎng)交易活動(dòng)，向市場(chǎng)提供商品或者服務(wù)（統(tǒng)稱商品）的經(jīng)營(yíng)者（包括法人、其他組織以及個(gè)人）在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中，違背誠(chéng)實(shí)信用的原則和公認(rèn)的商業(yè)道德，損害或者可能損害其他經(jīng)營(yíng)者合法權(quán)益的行為”。因此，根據(jù)《反不正當(dāng)競(jìng)法》規(guī)定和有關(guān)說明，該法適用于在中國(guó)境內(nèi)向市場(chǎng)提供商品或者服務(wù)的經(jīng)營(yíng)者。電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者提供電信服務(wù)，屬于《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》規(guī)定的經(jīng)營(yíng)者，適用于《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》。
二、電信行業(yè)主管部門是《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》規(guī)定的監(jiān)督檢查部門
關(guān)于執(zhí)法主體或者不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的監(jiān)管主體，《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第3條“縣級(jí)以上人民政府工商行政管理部門對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為進(jìn)行監(jiān)督檢查；法律、行政法規(guī)規(guī)定由其他部門監(jiān)督檢查的，依照其規(guī)定”的規(guī)定，將工商部門和法律、行政法規(guī)規(guī)定的負(fù)有監(jiān)督檢查職責(zé)的部門均作為該法的監(jiān)督檢查部門。原國(guó)家工商行政管理局局長(zhǎng)劉敏學(xué)作的關(guān)于《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法（草案）》的說明指出，“根據(jù)工商行政管理職能，制止不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，工商行政管理部門是責(zé)無旁貸的。同時(shí)，法律、法規(guī)另有規(guī)定，由其他有關(guān)部門管的，還是應(yīng)由有關(guān)部門負(fù)責(zé)”。因此，工商部門為我國(guó)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的一般性監(jiān)督檢查部門，若法律、行政法規(guī)規(guī)定由其他部門監(jiān)督檢查，則應(yīng)由該其他部門負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查。工商部門與其他部門的監(jiān)督檢查，是排除適用關(guān)系，而非同時(shí)對(duì)某一領(lǐng)域或者行業(yè)的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為均具有監(jiān)督檢查職責(zé)。
關(guān)于《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第3條“法律、行政法規(guī)規(guī)定由其他部門監(jiān)督檢查的，依照其規(guī)定”的理解，有一種觀點(diǎn)認(rèn)為該規(guī)定僅是授權(quán)其他部門依據(jù)有關(guān)法律、行政法規(guī)開展監(jiān)督檢查，并非規(guī)定該其他部門可以依據(jù)《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》開展執(zhí)法。比如，對(duì)于《電信條例》第41條“電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者在電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中，不得有下列行為：（一）以任何方式限制電信用戶選擇其他電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者依法開辦的電信服務(wù)；（二）對(duì)其經(jīng)營(yíng)的不同業(yè)務(wù)進(jìn)行不合理的交叉補(bǔ)貼；（三）以排擠競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手為目的，低于成本提供電信業(yè)務(wù)或者服務(wù)，進(jìn)行不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)”和第71條“違反本條例第四十一條的規(guī)定，在電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中進(jìn)行不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的，由國(guó)務(wù)院信息產(chǎn)業(yè)主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市電信管理機(jī)構(gòu)依據(jù)職權(quán)責(zé)令改正，處10萬(wàn)元以上100萬(wàn)元以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，責(zé)令停業(yè)整頓”的規(guī)定，根據(jù)該種觀點(diǎn)，電信行業(yè)主管部門僅可以依據(jù)《電信條例》第41條和第71條，對(duì)3種類型的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為進(jìn)行監(jiān)管和處罰，對(duì)于電信行業(yè)的其他不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為不能進(jìn)行監(jiān)管。
該種觀點(diǎn)似乎有一定道理，但放置在《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》制度體系中，則會(huì)發(fā)現(xiàn)存在邏輯上的錯(cuò)誤。若第3條規(guī)定的是其他部門依據(jù)相關(guān)法律、行政法規(guī)開展反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為執(zhí)法，則排除了其他部門適用《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》開展監(jiān)督檢查，可以得出《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》僅適用于工商部門開展的反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法活動(dòng)的結(jié)論，但《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第三章規(guī)定的監(jiān)督檢查措施和第四章規(guī)定的行政處罰手段均是賦予“監(jiān)督檢查部門”的，而非僅授權(quán)工商部門。《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》規(guī)定的執(zhí)法主體是“監(jiān)督檢查部門”，包括“工商部門”和“其他部門”。
根據(jù)上述分析，《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第3條規(guī)定了工商部門與其他部門的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為執(zhí)法分工，原則上由工商部門負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查，但若其他法律、行政法規(guī)規(guī)定由其他部門監(jiān)督檢查，則由其他部門監(jiān)督檢查；《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》規(guī)定的“不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為”類型適用于所有領(lǐng)域的經(jīng)營(yíng)行為，規(guī)定的監(jiān)督檢查和行政處罰措施由所有“監(jiān)督檢查部門”負(fù)責(zé)。
依據(jù)工業(yè)和信息化部“三定規(guī)定”和《電信條例》，電信行業(yè)主管部門承擔(dān)電信市場(chǎng)秩序監(jiān)管職責(zé)，屬于《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》規(guī)定的監(jiān)督檢查部門，可以適用《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》開展執(zhí)法。
根據(jù)特別法優(yōu)于一般法的法律適用原則，對(duì)于《電信條例》第41條規(guī)定的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，應(yīng)由電信行業(yè)主管部門依據(jù)《電信條例》第71條進(jìn)行處罰，對(duì)于電信領(lǐng)域其他不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，應(yīng)由電信行業(yè)主管部門依據(jù)《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》的規(guī)定進(jìn)行執(zhí)法和處罰。
責(zé)任編輯：王良地
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